Loi DALO : quel bilan tirer ?

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Année après année la crise du logement demeure toujours plus présente en France. On compte ainsi 130 000 personnes sans domicile fixe, 700 000 personnes privées de domicile personnel et au total 3,6 millions de personnes non ou mal logées, tels sont les constats rendus en 2012 par la Fondation Abbé Pierre. A la veille de l’élection présidentielle de 2007, le gouvernement fut à l’origine d’un projet législatif menant à la promulgation de la loi dite DALO (droit au logement opposable) du 5 mars 2007. Cette loi étend alors le nombre d’individus pouvant saisir les commissions locales de relogement mais son objet-phare est l’instauration d’un droit de saisine des institutions judiciaire, destinés aux demandeurs sociaux, afin d’astreindre l’Etat à proposer aux demandeurs prioritaires insatisfaits un logement.

Cinq ans après son vote, quel bilan tirer de l’application de la loi DALO ?

Le droit au logement est un mot d’ordre faisant régulièrement son apparition dans les débats publics. Le premier texte y faisant référence est le préambule de la Constitution du 27 octobre 1947 (aux alinéas 10 et 11). Ce droit est l’objet principal de la loi Besson du 31 mai 1990. Il ne signifie pas alors que la nation française a l’obligation de fournir un logement à toute personne en faisant la demande mais l’astreint à apporter une aide aux personnes remplissant certaines conditions. Par la suite le Conseil constitutionnel reconnait le droit au logement comme un objectif à valeur constitutionnelle par une décision du 19 janvier 1995, mais ne constitue toujours pas un droit directement invocable par les particuliers.

Divers textes législatifs s’attaqueront par la suite à la problématique du logement social, comme la loi ENL (engagement national pour le logement) du 13 juillet 2006, mais la loi DALO est considérée lors de sa promulgation comme un tournant et est saluée par le monde associatif. En vigueur depuis le 1er janvier 2008, elle concerne comme la loi ENL les personnes sans domicile, menacées d’expulsion ou résidants dans un logement insalubre et qui sont dans l’incapacité d’obtenir un logement par elles-mêmes. La loi étend le dispositif aux personnes sans domicile et aux personnes avec au moins un enfant à charge habitant dans un local n’ayant pas le caractère d’un logement décent. Ces personnes peuvent saisir une commission de médiation  qui analyse le dossier afin de déterminer le caractère prioritaire ou non de la demande dans un délai de trois à six mois. Dans le cas d’une demande prioritaire, le préfet dispose de trois à six mois pour faire des propositions de logement. Si les délais ne sont pas respectés, le demandeur peut exercer un recours auprès du tribunal administratif. Ce dernier dispose de deux mois pour se prononcer et  peut, selon le verdict, ordonner au ministère chargé du logement de loger le demandeur.

Or cette saisine du juge est d’autant plus attractive que l’engorgement des services locatifs sociaux est patent dans certaines régions. Ainsi en Ile-de-France, selon les chiffres de la Fondation Abbé Pierre en décembre 2011, 42 112 requérants ont été déclarés prioritaires pour un logement, mais seuls 16 851 bénéficiaires ont pu être relogés. Les demandes sont en effet très nombreuses : au 31 décembre 2011, selon les chiffres communiqués par le comité de suivi de la mise en oeuvre du DALO280 000 avaient été déposés devant les commissions départementales de médiation au cours des quatre premières années suivant l’entrée en vigueur de la procédure.

Les demandeurs voyant leur situation jugée prioritaire mais n’obtenant pas satisfaction sont nombreux à faire appel au recours contentieux prévu par la loi. S’il demeure marginal tant en appel qu’en cassation, le contentieux généré par le DALO représente une charge de travail importante pour les juridictions de première instance : 15 % des affaires enregistrées à Paris et près de 5 % en moyenne au niveau national. Les recours en justice sont très concentrés géographiquement, en 2011, près de 90 % des demandes déposées concernent sept régions 60 % des recours sont déposés en Île-de-France.

A cet engorgement des tribunaux se conjugue la défense des droits des propriétaires. En effet ceux-ci demandent au juge administratif, en cas d’insolvabilité du locataire, de faire injonction au préfet afin que ce dernier prenne toute mesures nécessaires afin d’assurer l’exécution de l’ordonnance d’expulsion. L’Etat est tenu de prêter son concours à l’exécution des jugements, or depuis son arrêt Couitéas de 1923 le Conseil d’Etat a apporté un tempérament à ce principe : la force publique ne doit pas être employée dès lors que l’exécution d’une décision de justice est susceptible de causer un trouble grave à l’ordre public. Ainsi se posait la question de savoir si le locataire invoquant la loi DALO et ne disposant pas de solution de relogement pouvait invoquer un trouble grave à l’ordre public de nature à paralyser la mesure d’expulsion. Or par une décision du 30 juin 2010 a répondu à cette interrogation par la négative. L’effectivité de la loi envers les locataires sociaux en difficulté s’en trouve pas là grandement diminuée.

Certains observateurs constatent de plus une inadéquation entre la politique étatique chargée de l’application de la loi et celle de l’habitat. En effet la responsabilité juridique du respect de la loi incombe exclusivement à l’Etat mais depuis une loi du 13 août 2004 la politique de l’habitat est du ressort de l’échelle intercommunale, qui est chargée de la concevoir dans le cadre du programme local de l’habitat. Ainsi la politique de logement ordonnée par la loi n’est pas articulée avec les acteurs locaux chargés de la résolution concrète des problèmes de l’habitat.

On constate donc que si la loi DALO part d’une intention généreuse envers les plus démunis et était censée créer une pression poussant les acteurs publics à résoudre la crise du logement social ses résultats sont très insuffisants. Elle est contrecarrée par des facteurs politiques aggravant la situation de l’habitat social tels les dispositifs Robien et Scellier augmentant la spéculation immobilière, les faibles amendes touchant les communes ne respectant pas l’obligation d’accueillir 20% de logements sociaux sur leur territoire, le manque de financement des prêts locatifs pour les plus modestes (près de la totalité des demandeurs prioritaires au titre de la loi DALO possède des ressources inférieures au plafond des logements très sociaux dits PLAI), etc. Reste à en appeler les pouvoirs publics à une politique volontariste en faveur du logement social se fondant sur un meilleur ciblage financier et géographique des aides à la pierre, ainsi qu’à inciter le secteur privé à participer au logement social. Un nouveau chantier de rénovation urbaine paraît de plus indispensable afin de résoudre les besoins considérables de l’habitat.

 

Source :

Rapport d’information sénatorial n° 621 (2011-2012) de MM. Claude DILAIN et Gérard ROCHE, fait au nom de la commission pour le contrôle de l’application des lois, déposé le 27 juin 2012.

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