Aménagement commercial : perspectives et régulation dans l’agglomération toulousaine


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La standardisation et la médiocrité architecturale des entrées de villes, la déshérence des espaces périurbains interstitiels, l’omniprésence de l’automobile au niveau des pôles commerciaux, foncier agricole consommée sans rationalité économique…tels sont les maux des zones commerciales périphériques, dénoncés en 2003 par l’architecte-urbaniste David Mangin dans son ouvrage « La France franchisée ». Cet auteur dénonce la vision court-termiste de maires se laissant souvent séduire par des promoteurs leur promettant une image de marqué liée à l’implantation d’un commerce sous licence, des recettes fiscales et un impact positif sur l’économie locale grâce aux travaux et aux emplois créés. Les nouveaux venus ont de plus le désir de s’implanter dans des zones vierges et non de participer à la requalification des actuels « bidonvilles commerciaux » que sont de nombreuses zones commerciales, pour emprunter l’expression d’Antoine Nougarede (directeur général adjoint chez Icade en charge du développement des centres commerciaux) – ainsi en 2005 59% des demandes d’autorisation commerciale portaient sur la création de nouveaux commerces et seulement 27% sur leur extension.

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La réalité dépasse la fiction : zone commerciale dans les Bouches-du-Rhône et ci-dessus image tiré du court-métrage « Logorama »

Ainsi si les surfaces commerciales en France couvraient 48 millions de m² en 1992 elles en occupent 70 millions en 2004 alors que la consommation des ménages a augmenté de seulement 14%. Selon la Fédération pour l’urbanisme et le développement du commerce spécialisé, dite Procos, on assiste depuis 2007 à une inflation de l’urbanisme commercial, le volume global des projets d’implantation retrouvant le niveau du début des années 1990. La France est actuellement le pays en Europe où se réalisent le plus de projets commerciaux (543 projets en 2007, loin devant l’Espagne, pourtant seconde avec 186 projets). 4,1 millions de m² de surface de vente autorisées en 2010, et seulement 660 000m² réalisés : la régulation des implantations commerciales a actuellement plus souvent lieu par le jeu du marché que par les autorités publiques. En effet selon Procos 75% des projets commerciaux soumis à autorisation ont été approuvés de 2003 à 2008 par les CDAC (commissions départementales de l’aménagement commercial, chargées d’instruire les demandes d’autorisation portant sur les surfaces commerciales).

Jusqu’en 2008 l’urbanisme de droit commun et l’urbanisme commercial étaient dissociés, ce dernier n’étant pas régulé par le Code de l’urbanisme mais par le Code de commerce. Les tribunaux administratifs condamnaient alors les documents d’urbanisme comprenant des restrictions à l’implantation ou à l’agrandissement des surfaces commerciales, ces documents n’ayant en effet alors pas cette fonction régulatrice. Les dossiers portant sur des surfaces commerciales sont confiés à la CDAC instaurée 2006 suite à la loi LME et remplaçant la CDEC (commission départementale d’équipement commercial) datant de la loi du 5 juillet 1996. Les CDAC se voyaient déléguer toutes décisions concernant l’urbanisme commercial et prenaient leurs décisions en fonction du nombre d’emplois créés et de taxe professionnelle perçue, sans aucun souci des qualités urbanistiques de ces implantations commerciales. Ces commissions sont chapotées  par la Commission Nationale de l’Equipement Commerciale, existant depuis la loi Royer (1973De plus les lois Defferre datant du début des années 1980 voient l’Etat déléguer ses compétences en matière de permis de construire au profit des maires, dont les conceptions en matière d’urbanisme sont souvent simplistes. Ainsi la délégation de l’instruction des dossiers portant sur l’aménagement commercial à une instance non élue et la décentralisation de l’urbanisme ont conduit à une situation où l’implantation des surfaces commerciales n’était plus soumise à un contrôle politique prônant une vision de l’aménagement mais à des marchandages économico-politiques à l’échelle communale.

Un premier pas avait été réalisé avec la loi SRU du 13 décembre 2000 imposant la compatibilité des autorisations commerciales avec les prescriptions des SCOT (schéma de cohérence territoriale), mais il s’agissait d’une contrainte très faible, ces derniers ne comprenant pas de dispositions portant directement sur l’aménagement commercial.

Les DAC (document d’aménagement commercial) sont issus de la loi LME du 4 août 2008 – tous les SCOT devront les intégrer dans leur contenu d’ici le 1er juillet 2016 selon la loi Grenelle II. La loi LME permettait la création de DAC provisoires hors des SCOT d’ici le 1er juillet 2009, opportunité dont se sont emparés les villes de Brest, Besançon, Toulouse et Saint-Etienne.

La proposition de loi sur l’urbanisme commerciale actuellement en discussion au Parlement, dite loi Ollier-Piron, propose une modification du contenu des DAC : ceux-ci devront comprendre un zonage du territoire communal en trois types de secteurs (secteurs dits de centralité urbaine, secteurs autorisant l’implantation de surfaces commerciales supérieures à 1000m² de SHON, secteurs interdits à l’implantation de commerces supérieurs à 1000m² de SHON). Une typologie des différents commerces a été proposée, elle distinguerait commerces de détail, ensembles commerciaux continus ou discontinus et commerces de gros.

L’observation du contenu des DAC provisoires réalisés aujourd’hui est révélateur des tendances structurant la régulation des zones commerciales. Seul le DAC de Besançon a instauré une charte architecturale, les DAC de Brest et de Toulouse se sont centrés sur la répartition quantitative des commerces, dans le dernier cas le pôle commercial peut accueillir un volume commercial plus important en présence d’un transport commun en site propre. Si nous nous penchons sur le cas toulousain, nous constatons que l’agglomération a connu des antécédents dans la régulation des commerces : en 1992 est adoptée une Charte d’aménagement de l’espace intercommunal imposant 60% de surfaces naturelles dans l’espace périurbain. Un schéma de développement commercial est instauré en 2005 et pose une première régulation des autorisations commerciales dans l’aire urbaine toulousaine. Quant au DAC adopté en 2009 ses principaux axes sont :

-la création d’un équipement commercial équivalent aux grandes métropoles européennes tout en gardant un caractère unique

-la recherche de la proximité entre les commerces de premières nécessités et les habitants

-la recherche également d’une ville compacte – la diminution du recours à l’automobile par les particuliers part du constat selon lequel 88% des Français allant dans un hypermarché utilisaient la voiture pour s’y rendre en 2003 (alors qu’ils n’étaient que 50% dix ans auparavant). Or selon une étude de l’INRETS et de l’ADEME faire ses courses dans un supermarché de proximité au lieu de se rendre dans un hypermarché de périphérie produirait 2,6 fois moins de CO2 par kilogramme d’achat.

-la rupture avec les zones monofonctionnelles accessibles à la seule automobile d’où la promotion d’un maillage commercial intégré dans le bâti ancien que dans les nouveaux quartiers

-la grande spécialisation des commerces de l’hypercentre afin de contrer l’évasion commerciale – on vise ici la diversification de l’offre commerciale plutôt que son extension. En effet la périphérisation des commerces n’est en effet pas une fatalité : si 70% du chiffre d’affaire commercial national est réalisé en périphérie en France, ce pourcentage tombe en Allemagne à seulement 30%.

Le document distingue différents types de zones commerciales : zones de proximité, zones intermédiaires et pôles d’agglomération (des typologies similaires ont été adoptées dans les 3 autres DAC provisoires). Leurs caractéristiques sont les suivantes :

Niveau d’offre Proximité Intermédiaire Pôle d’agglomération
Sphère d’influence A l’échelle de la commune et dans Toulouse des quartiers de démocratie de  proximité A l’échelle intercommunale et dans Toulouse des secteurs de démocratie locale A l’échelle de la métropole
Fréquence de fréquentation Quotidienne Pluri-hebdomadaire Hebdomadaire voire mensuelle
Diversité de l’offre Offre essentiellement alimentaire Offre alimentaire, commerces traditionnels, services de proximité Large gamme de commerces spécialisés et de services
Type de centralité Toutes communes Pôles secondaires Centralités sectorielles (pour les pôles d’agglomération) et portes métropolitaines (pour les pôles métropolitains)
 

Grâce à cette typologie le document détermine les surfaces pouvant être alloués aux commerces, en fonction de leur implantation dans tel ou tel type de zone commerciale.

Ce DAC est précurseur vis-à-vis du projet de loi Ollier-Piron en ce qu’il prévoit la délimitation par le PLU des zones ouvertes à l’implantation de commerces supérieurs à 300m² et l’instauration par le SCOT de zones d’aménagement commercial (ZACO) correspondant aux pôles commerciaux de la métropole. Les communes pourront dans leur PLU instaurer des périmètres de protection de la diversité commerciale, prévus à l’article  L123-1 du Code de l’urbanisme. Le DAC prévoit également sa prévalence sur les décisions de la CDAC, se conférant ainsi une force contraignante que ne lui reconnait pas encore le législateur.

Ces évolutions laissent entrevoir l’avènement, dans le meilleur des cas, d’espaces commerciaux qui intégreront dans le futur des bureaux, des logements et des services, passant d’un développement extensif à un développement intensif. Des zones desservies par la voiture (individuelle et partagée) et des transports en commun, intégrant des espaces de loisirs (comme le font les retail parks, actuellement de plus en plus nombreux à s’implanter) voire d’échange aussi bien entre consommateurs qu’entre consommateurs et entreprises. C’est néanmoins un changement radical de perspective pour les acteurs de la promotion immobilière qui prend place, afin de passer du laisser-faire à  un voire des modèles orientés par des concepts du développement durable. La régulation de l’aménagement commercial s’articule également autour de la question plus globale de la périurbanisation de l’habitat, avec laquelle elle devra composer pour dessiner le visage de la ville de demain.

Sources :

http://www.adcf.org/5-327-Contenu-article.php?num_article=368&num_thematique=12 : dossier de l’Assemblée des communes de France portant sur l’aménagement commercial

http://www.adu-lille-metropole.org/documentbibliotheque/pdf/1369.pdf : article sur les DAC écrit par l’agence d’urbanisme et de développement de Lille métropole

http://www.toulouse2015.org/spip/IMG/pdf/DAC_approuve_17juin2009.pdf : DAC approuvé en 2009 dans l’agglomération toulousaine

http://www.telerama.fr/monde/comment-la-france-est-devenue-moche,52457.php : un des articles partis au numéro « Halte à la ville moche » publié par Télérama en février 2010.

http://www.youtube.com/watch?v=OC9oZysHztw : la « nouvelle révolution commerciale » vue par l’économiste Philippe Moati

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